地方立法工作札记(二):令人头昏眼花的“规划”

2019-09-30 来源:四川诚谨和律师事务所 作者:范小梅 浏览:437

  “规划”是一件“好”事情,因为有规划约等于井井有条的、有目的的做事情。为了井井有条的、有目的的做事情,“规划”成为了立法规范的对象。从保护水库的各地方立法可见,关于规划的条款是水库保护立法的必备条款。可是,上位法中关于各种规划的规定实在太多,规划本身就在脑袋里成了一团乱麻。

  为了捋一捋这团乱麻,就再记一次日记吧,正所谓,不动笔,不思考。村上春树在《终究悲哀的外国语》中说“我属于边写边思考这一类型——作家或许多多少少都有这样的倾向,大多数时候置换成文字后再从视觉上思考,这样更觉得心应手。”我不是作家,但是觉得作家这个毛病挺实用。【笑】

  一、规划种类的不完全列举

名称 含义 编制主体
(未包括批准或/和备案主体)
依据
国民经济与社会发展规划 -是国家加强和改善宏观调控的重要手段,也是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据。
-包括总体规划;专项规划;区域规划。
-总体规划:由各级人民政府编制;
-专项规划:各级人民政府有关部门编制;
-跨省(区、市)区域规划:国务院发展改革部门组织国务院有关部门和区域内省(区、市)人民政府有关部门编制。
《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》,国发[2005]33号
主体功能区规划 主体功能区规划是战略性、基础性、约束性的规划,是国民经济和社会发展总体规划、人口规划、区域规划、城市规划、土地利用规划、环境保护规划、生态建设规划、流域综合规划、水资源综合规划、海洋功能区划、海域使用规划、粮食生产规划、交通规划、防灾减灾规划等在空间开发和布局的基本依据。 国家级:全国主体功能区规划编制工作领导小组会同各省(区、市)人民政府编制。
省级:各省(区、市)人民政府组织市、县级人民政府编制。
《关于编制全国主体功能区规划的意见》,国发[2007]21号
土地利用总体规划 规定土地用途,将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地,控制建设用地总量,对耕地实行特殊保护。 各级人民政府编制 《土地管理法》第4条、第17条、第21条
城乡规划 包括城镇体系规划、城市规划(总体规划和详细规划)、镇规划(总体规划和详细规划)、乡规划、村庄规划。详细规划分为:控制性详细规划和修建性详细规划。 各级人民政府编制 《城乡规划法》第2条、第3条、第12-16条
环境保护规划 全国范围内或行政区域内生态保护和污染防治的目标、任务、保障措施。 县级以上人民政府环境保护主管部门会同有关部门编制 《环境保护法》第13条
水资源规划 为了开发、利用、节约、保护水资源和防治水害,按照流域、区域统一制定的规划。流域规划:包括流域综合规划和流域专业规划;区域规划:区域综合规划和区域专业规划。
-综合规划,是指根据经济社会发展需要和水资源开发利用现状编制的开发、利用、节约、保护水资源和防治水害的总体部署。
-专业规划,是指防洪、治涝、灌溉、航运、供水、水力发电、竹木流放、渔业、水资源保护、水土保持、防沙治沙、节约用水等规划。
-国家确定的重要江河、湖泊的流域综合规划:国务院水行政主管部门会同国务院有关部门和有关省、自治区、直辖市人民政府编制
 -跨省、自治区、直辖市的其他江河、湖泊的流域综合规划和区域综合规划:有关流域管理机构会同江河、湖泊所在地的省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门和有关部门编制 
-其他江河、湖泊的流域综合规划和区域综合规划:县级以上地方人民政府水行政主管部门会同同级有关部门和有关地方人民政府编制
-专业规划:县级以上人民政府有关部门编制
《水法》第14条、第17条
水土保持规划 对流域或者区域预防和治理水土流失、保护和合理利用水土资源作出的整体部署,以及根据整体部署对水土保持专项工作或者特定区域预防和治理水土流失作出的专项部署。 县级以上人民政府水行政主管部门会同同级人民政府有关部门编制 《水土保持法》第4条、第13条、第14条
防洪规划 为防治某一流域、河段或者区域的洪涝灾害而制定的总体部署,包括国家确定的重要江河、湖泊的流域防洪规划,其他江河、河段、湖泊的防洪规划以及区域防洪规划。 -国家确定的重要江河、湖泊的防洪规划: 国务院水行政主管部门, 会同有关部门和有关省、自治区、直辖市人民政府编制
-其他江河、河段、湖泊的防洪规划或者区域防洪规划: 县级以上地方人民政府水行政主管部门, 会同有关部门和有关地区编制
《防洪法》第9条
风景名胜区规划 -风景名胜区总体规划是,为了突出风景名胜资源的自然特性、文化内涵和地方特色,包括风景资源评价;生态资源保护措施、重大建设项目布局、开发利用强度;风景名胜区的功能结构和空间布局;禁止开发和限制开发的范围;风景名胜区的游客容量;有关专项规划等内容的规划。
-风景名胜区详细规划是与风景名胜区总体规划相协调,根据核心景区和其他景区的不同要求编制,确定基础设施、旅游设施、文化设施等建设项目的选址、布局与规模,并明确建设用地范围和规划设计条件的规划。
-风景名胜区规划:采用招标等公平竞争的方式选择具有相应资质等级的单位承担编制任务。
-国家级风景名胜区规划由省、自治区人民政府建设主管部门或者直辖市人民政府风景名胜区主管部门组织编制。
-省级风景名胜区规划由县级人民政府组织编制。 
 
《风景名胜区条例》第13条、第14条、第15条、第16条、第19条、第20条

  上述表格列举的规划,只要涉及专项规划,就还有各事项的专项规划,如防洪规划和水土保持规划,虽然各自有不同的法律依据,但是,二者均为属于《水法》规定的水资源规划的专项规划。因此,表格的列举,难以穷尽。上述列举,以升钟水库保护立法涉及的规划为主。

  二、相互关系

  各种规划之间是相互协调关系。规划之间是否存在上下位的关系,这又是个难题。

  国民经济和社会发展规划是所有规划的基础。目前,无法律条文对国民经济和社会发展规划这一术语进行定义。上述表格中对其含义的描述,来自《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》(国发[2005]33号),不属于“规范性法律文件”的范畴。因此,对国民经济和社会发展规划的性质和拘束力问题未形成统一的观点。但是,该术语出现在其他法律条文中,如:《环境保护法》第13条规定:“县级以上人民政府应当将环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划。”一般认为,国民经济和社会发展规划是全国或者某一地区经济、社会发展的总体纲要,是具有战略意义的指导性文件,由中央或地方各级政府制定对应行政区划的国民经济与社会发展规划,其他所有规划都以国民经济和社会发展规划为基准。

  主体功能区规划以国民经济和社会发展规划为基础。根据《关于编制全国主体功能区规划的意见》(国发[2007]21号),主体功能区规划是为了落实《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》。主体功能区规划这一术语也没有规范性法律文件对其定义,但是,它也出现在法律条文中,如《环境保护法》第13条第4款:环境保护规划的内容应当包括生态保护和污染防治的目标、任务、保障措施等,并与主体功能区规划、土地利用总体规划和城乡规划等相衔接。

  国民经济和社会发展规划和主体功能区规划的渊源虽然都不属于法律,但是,法律中对二者进行的引用,条文内容表达了其他规划均不能与国民经济和社会发展规划和主体功能区规划相冲突的意思。

  国民经济和社会发展规划是编制土地利用总体规划的依据。《土地管理法》第17条规定:“各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求,组织编制土地利用总体规划。”

  土地利用总体规划是所有与土地利用相关的规划(如城乡规划、环境保护规划)的基础。《土地管理法》第22条第2款规定:“城市总体规划、村庄和集镇规划,应当与土地利用总体规划相衔接,城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。”《城乡规划法》第5条规定“城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制,应当依据国民经济和社会发展规划,并与土地利用总体规划相衔接。”《土地管理法》和《城乡规划法》的规定一致。

  而城乡规划又是环境保护规划的基础。《环境保护法》第13条第4款规定“环境保护规划的内容应当包括生态保护和污染防治的目标、任务、保障措施等,并与主体功能区规划、土地利用总体规划和城乡规划等相衔接。”

  环境保护规划是水资源规划的基础,水资源规划中,流域规划是区域规划的基础,综合规划是专业规划的基础。《水法》第15条规定,“流域范围内的区域规划应当服从流域规划,专业规划应当服从综合规划。流域综合规划和区域综合规划以及与土地利用关系密切的专业规划,应当与国民经济和社会发展规划以及土地利用总体规划、城市总体规划和环境保护规划相协调,兼顾各地区、各行业的需要。”

  《水土保持法》规定的水土保持规划和《防洪法》规定的防洪规划属于《水法》规定的水资源规划的专项规划。根据《水法》第15条的规定,流域范围内的区域规划应当服从流域规划,专业规划应当服从综合规划。因此,水土保持规划和防洪规划应服从于水资源综合规划。

  上述所引的法律条文多使用“衔接”一词来表达与其他规划之间的关系,主体功能区规划是“落实”国民经济与社会发展规划,并未使用“服从”或“根据”等概念。但是,从它们互相之间的“落实”或“衔接”关系看:

  主体功能区规划“落实”国民经济与社会发展规划;

  土地利用总体规划“根据”国民经济与社会发展规划;

  城乡规划“根据”国民经济和社会发展规划,“衔接”土地利用总体规划;

  环境保护规划“衔接”主体功能区规划、土地利用总体规划和城乡规划;

  水资源规划与国民经济和社会发展规划以及土地利用总体规划、城市总体规划和环境保护规划相协调;水资源专业规划“服从”综合规划。

  从条文中“衔接”“协调”的规划的列举、第一部分表格所列举的编制单位以及所依据的法律文件的法律位阶来看,各规划之间体现的位阶关系可以被理解为:国民经济与社会发展规划>主体功能区规划>土地利用总体规划>城乡规划>环境保护规划>水资源规划>风景名胜区规划。

  三、落脚水库保护立法中关于“规划”的条款

  水库保护涉及了上述所有规划,那么在地方立法中,对规划条款的表述则成了问题。从其他类似地方立法经验来看,规划条款的表述有以下几种模式。

  1. “国民经济与社会发展规划+流域专项规划”模式。《海南省松涛水库生态环境保护规定》第4条:“省人民政府和有关市、县、自治县人民政府应当将松涛水库生态环境保护工作纳入国民经济与社会发展规划。省人民政府水行政主管部门、环境保护主管部门应当会同有关部门和有关市、县、自治县人民政府编制松涛水库生态环境保护规划,报省人民政府批准后实施。”

  2. “国民经济和社会发展规划+流域综合规划”模式。《云南省昭通渔洞水库保护条例》第7条:“昭通市人民政府负责水库的保护工作,将水库保护纳入国民经济和社会发展规划,建立水库保护投入机制和生态补偿机制,加大对径流区的扶持力度,加强基础设施建设,改善人民群众的生产、生活条件。”该条例第9条第2项规定水库管理机构拟定水库保护区的保护开发利用规划。

  3. “国民经济和社会发展规划+流域综合规划(+专项规划)+规划的衔接“模式。《云南省云龙水库保护条例》第7条第3款规定了纳入国民经济和社会发展规划的政府层级。第14条规定:“昆明市人民政府应当会同楚雄州人民政府组织编制云龙水库保护总体规划,经省人民政府水行政主管部门审查后,报省人民政府批准实施。编制云龙水库保护总体规划应当符合当地经济社会发展要求,并与州(市)城乡总体规划、土地利用总体规划、水资源综合规划、环境保护规划相衔接。昆明市人民政府、楚雄州人民政府承担云龙水库保护管理职责的机构应当根据保护总体规划,会同同级有关行政主管部门,制定具体实施方案,编制云龙水库水污染防治、水资源保护等专项规划。”

  4. “国民经济和社会发展规划+土地利用专项规划+土地规划的衔接”模式。《成都市兴隆湖区域生态保护条例》第6条规定:“市人民政府应当将兴隆湖区域保护和利用纳入城市总体规划和土地利用总体规划,制定各类相关规划和配套政策,建立统一管理及监督检查制度,统筹协调解决兴隆湖区域生态保护工作中的重大事项。”第8条规定,“兴隆湖区域土地利用专项规划由市土地主管部门会同其他相关主管部门和有关区(市)县人民政府根据兴隆湖区域专项规划编制,报市人民政府批准。兴隆湖区域土地利用专项规划经市人民政府批准后,应当报市人民代表大会常务委员会备案。兴隆湖区域土地利用专项规划,应当与相关土地利用总体规划相衔接”。

  无论哪种模式,除了都规定了“国民经济和社会发展规划”纳入的行政级别外,均未对所有与水体保护相关的规划进行规定。这正体现了地方立法“不重复、有特色”的考量。首先,上位法已经规定了的,下位法没有必要重复。但直接影响水体保护,需要更加细致规定处,可以在地方立法中进行规定。第二,不同于前三种模式是水库保护的模式,第四种模式(《成都市兴隆湖区域生态保护条例》)特别重视土地利用规划。这是因为兴隆湖的性质和地位与前面三个水库的不同。兴隆湖是人工湖,位于成都市双流区兴隆镇,是天府新区重大基础设施“三纵一横两轨两湖”中的“两湖”之一,天府新区房价2019年1月到8月的数据在16000左右(安居客)。兴隆湖的保护对土地规划的强调和条例中对建设项目的细致规定也相呼应。

  感觉废了好大力气,我终于把规划之间的关系理清楚了,升钟水库保护关于规划的地方立法模式我也知道如何跟大Boss们汇报了。但是,突然看到一篇文章“地方立法特色的确实及其规制——以地方立法‘抄袭’为视角”(赵静波,2017)。文章说地方立法“抄袭”是普遍现象,原因是中央与地方立法权限划分不明晰,使地方立法创新风险不可测;地方自治程度低;公众参与未常态化等。我对“创新风险不可测”这一点深以为然。

  笔者初次全程参与地方立法项目,如“规划”这种让我眼花缭乱的制度还有很多,比如各种审批制度。其实,对这些规划之间关系的理解是否正确,我还是没有百分百的信心。希望有在政府规划部门的同志恰好看到,还请不吝赐教,留言指导笔者把这许多的规划在实际中如何协调的问题弄清楚。

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