地方立法工作札记(一)—— 应当怎样罚款

2019-09-03 来源:四川诚谨和律师事务所 作者:范小梅 浏览:350

  笔者最近为升钟水库的生态环境保护地方立法工作提供法律服务,遇到一些“有趣”的问题。问题之一即为:对特定违法行如何设定罚款。

  一、问题的由来

  关于水利工程的地方立法的类型较多,包括:对水利工程管理的立法,如《四川省水利工程管理条例》;针对水利工程生态环境保护的立法,如《海南省松涛水库生态环境保护规定》;侧重于环境保护的立法,如《云南省昭通渔洞水库保护条例》;水利工程作为饮用水源地的保护立法,如《白山市西北岔水库饮用水水源保护条例》,等等。

  其他对于水库保护(甚至水体保护)的地方立法对四川省类似立法有参考价值。对于水利工程的管理和保护地方立法所体现的管理和保护方式有相似性,均以一定的标准划定区域分别规定相应的禁止行为。虽然,区域的划分标准不同,但是禁止行为有很大的相似性。因此,各地方立法对在类似区域为相同或类似违法行为的处罚标准可以作为升钟水库保护立法的参考。

  经对比,发现地方立法对于某些类似行为进行罚款的设定差异巨大。具体表现在:

  第一,是否区分个人和单位设定不同的罚款幅度,如:《云南省昭通渔洞水库保护条例》对大部分违法行为的罚款数额均区分单位和个人设定罚款幅度,而《海南省松涛水库生态环境保护规定》则未区分。

  第二,对某些相同或类似行为的罚款的数额的确定方式不同,如:对毁林行为的处罚。《四川省水利工程管理条例》对在管理范围内“违法砍伐水利工程绿化、防护林木”的行为的罚款数额为1-5万元。(第28、52条);《海南省松涛水库生态环境保护规定》毁林的,责令“补种毁坏株数、面积或者种植面积1至3倍的树木、草地,可处毁坏林木、草地价值1倍至5倍的罚款”(第13、14、19条)。

  第三,对某些相同或类似行为的罚款数额幅度相差巨大,如:对清洗装储过有毒有污染的车辆、容器及其他物品行为的处罚。《海南省松涛水库生态环境保护规定》处罚2-20万(第10、32条);《云南省昭通渔洞水库保护条例》规定“清洗有毒器具”可对单位处2000元以上5万元以下的罚款,对个人处1000元以下的罚款(第14、20条);《成都市兴隆湖区域生态保护条例》规定在水体清洗装贮或者污染过油类、有毒污染物的物体的,处3万-6万罚款(29条)。

  因此,罚款的设定问题凸显,对部分行为处罚的设定,在地方立法中没有呈现出统一性。

  二、影响因素

  除了地方立法技术的差异,影响对违法行为的罚款的设定的因素包括了:

  第一,有上位法规定的,一般比较统一。对水利工程的管理和保护直接相关的上位法包括:《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国河道管理条例》。根据《中华人民共和国行政处罚法》第11条的规定,上位法已有处罚规定的,下位法可以在上位法规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度范围内规定。因此,在上位法有规定的形况下,下位法比较统一。例如,对在水工程保护范围内,从事影响水工程运行和危害水工程安全的爆破、打井、采石、取土等活动,《中华人民共和国水法》规定了1-5万的罚款幅度,因此,水库的管理保护地方立法均对上述行为规定了同样的幅度或者幅度范围内的罚款数额,但《云南省昭通渔洞水库保护条例》对个人进行的区分对待,规定了1000元以下的罚款幅度。

  第二,有同位法,一般要考虑同位法之间的协调。《海南省松涛水库生态环境保护规定》未经批准的车辆在坝顶、堤顶、闸坝上行驶罚款5000-5万元(第10、36条),海南省尚无关于海南省水利工程保护管理的同位法。对比升钟水库的保护立法,四川省已有同位立法《四川省水利工程管理条例》,该条例规定擅自在坝顶、堤顶、水闸工作桥上行驶机动车辆的可处500-2000元罚款(第54条)。因此,为了考虑同位法之间的协调,也可能会导致各地方立法对同一行为的罚款数额的差异巨大。

  第三,本地的经济水平的影响,本地经济水平更好的罚款相对较重。比如,在保护范围内使用剧毒、高毒、高残留农药,《海南省松涛水库生态环境保护规定》(第9、33条)参照《海南经济特区农药管理若干规定》处罚。根据该农药管理规定,对单位处5-10万罚款,对个人处500元到10000元罚款。《云南省昭通渔洞水库保护条例》规定,为上述行为可对单位处1-5万罚款,对个人处1000元以下的罚款(第13、19条)。二者规定的罚款幅度重合范围非常小。对比松涛水库所在地海南儋州和渔洞水库所在地云南昭通,前者2018年人均GDP为5.44万元,后者为1.5034万元。由于行为人经济水平的不同,违法成本也不同,因此,当地经济水平的差异可能在立法对罚款的设定中也有体现。不过,本文撰写时,数据严重不足,尚不能有广泛、充分的数据支撑。

  第四,违法成本。2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》引入了按日记罚制度。该制度是针对“守法成本高,违法成本低”的环境治理困境(杜群,环境保护法按日计罚制度再审视,2018)。但是目前只针对违法排污行为可按日计罚,地方立法不能将按日计罚扩展适用到其他领域。如何按日计罚以及其他领域罚则的设定都应当考虑违法成本。《云南省昭通渔洞水库保护条例》2006年1月1日起实施。2017年云南省人大组织调研渔洞水库水资源保护工作,调研组指出的《云南省昭通渔洞水库保护条例》运行12年来存在的主要问题中九包括了处罚标准低、范围窄,违法成本低。

  水库的保护地方立法虽然在全国范围内有很多可参考的类似文件,但是,一经对比发现问题很多。要同时做到“不抵触、有特色、可操作”,对地方立法工作确是极大的挑战。笔者有幸参与这项有意义的工作,借事务所公众号记录一些粗浅的发现。

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