成委发〔2008〕1号
各区(市)县委和人民政府，市级各部门：
为推进成都试验区建设，进一步完善市场化配置资源的机制，解放和发展农村生产力，现就加强耕地保护、进一步改革完善农村土地和房屋产权制度提出如下意见。
一、指导思想
深入贯彻落实科学发展观，坚持城乡统筹、“四位一体”科学发展总体战略，统筹推进“三个集中”，深化农村土地和房屋产权制度改革，建立健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的农村产权制度，切实推动农村资产资本化，促进农民生产生活方式转变，为统筹城乡科学发展创造条件。
二、基本原则
(一)严格保护耕地。十分珍惜和集约节约利用土地资源。严格控制非农建设占用耕地，确保耕地总量不减、质量不降，基本农田得到有效保护。
(二)稳定农村基本经营制度。土地家庭承包经营是农村基本经营制度的核心，必须长期稳定并不断完善以家庭承包经营为基础、统分结合的经营体制。
(三)切实维护农民利益。农村土地和房屋产权制度改革与农民切身利益息息相关，必须以尊重农民的主体地位为前提，充分调动和保护好广大农民的积极性和主动性，依法保障农民各项权利，让农民得到更多实惠。
(四)重点突破、分步实施。农村土地和房屋产权制度改革涉及面宽、系统性强，要按照完善社会主义市场经济体制的要求，结合各地的实际、改革的难易程度，正确处理好改革、发展、稳定的关系，科学规划、重点突破、分步实施，积极稳妥地推进，确保取得实效。
三、改革重点
(一)开展农村集体土地和房屋确权登记。
1、明确农村集体土地所有权。农民集体所有的土地依法属于组农民集体所有的，由组集体经济组织或者村民小组代集体行使所有权;属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或村农民委员会代表集体行使所有权;属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。结合全国第二次土地调查和集体林权制度改革，由区(市)县人民政府对农村集体土地所有权进行登记造册，核发所有权证书。国土和林业园林部门负责确权登记发证的具体工作。
2、明确农村集体土地使用权。由区(市)县人民政府对使用人合法取得的农村集体土地使用权登记造册，核发使用权证书。国土部门负责集体建设用地使用权的登记管理;农业部门负责农户通过家庭承包方式和农村集体经济组织以外的单位或个人通过招标、拍卖、公开协商等其他方式承包取得的农村土地承包经营权的登记管理;林业园林部门负责农村集体林地使用权的登记管理。
3、明确农村房屋产权。建立城乡统一的房屋登记管理制度。制定农村房屋登记管理办法，房管部门负责对合法取得的农村房屋登记造册，确认农村房屋所有权，核发房屋所有权证。
(二)创新耕地保护机制。
1、加强市域范围内土地利用规划管理。按照“全域成都”的理念和“三个集中”的原则，根据主体功能区规划定位，科学布局农业用地区、城镇建设用地区和自然生态环境保护区，优化完善全市土地利用总体规划。强化对土地利用总体规划的管理，确保土地资源合理使用。
2、实行耕地分级保护。在对全市耕地进行质量普查的基础上，由国土部门会同农业部门制定办法，按土地质量和综合生产能力对耕地进行等级划分，实行耕地的分级保护。建设占用耕地必须“占一还一”，开垦同等数量质量的耕地;不能开垦耕地的，按占用耕地的等级收取耕地开垦费。
、设立耕地保护基金，建立耕地保护补偿机制。每年从土地有偿使用费留地方部分和市、区(市)县两级人民政府的国有土地出让收益以及集体建设用地出让收益中提取一定比例资金，设立耕地保护基金，用于提高耕地生产能力和对承担耕地保护责任的农民养老保险补贴。
(三)推动土地承包经营权流转。
1、促进农用地承包经营权和林地使用权流转。在坚持农村基本经营制度、土地用途不改变和依法、自愿、有偿的前提下，支持采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转土地承包经营权;农户可以委托集体经济组织代为流转其承包经营权;鼓励农户以土地承包经营权入股，组建农村土地承包经营权股份合作社，实现规模化经营。
2、支持农村集体所有的未利用地承包经营权流转。农村集体所有的未利用地可以通过招标、拍卖、公开协商等方式发包经营，也可由农村集体经济组织成员实行股份合作经营，经农业或林业园林部门依法登记，取得土地承包经营权。其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股或者其他方式流转。发包给单位或者个人承包经营，应当经集体经济组织三分之二以上成员同意，并报乡镇人民政府批准。
3、探索建立对农民自愿放弃土地承包经营权的补偿机制。农户自愿放弃土地承包经营权，可以由所在集体经济组织收回其承包经营的土地，也可以将其承包经营权流转给区(市)县现代农业发展投资公司或其他经济组织。对放弃土地承包经营权的农户须给予合理补偿。
4、建立健全农村土地承包经营权流转服务体系。完善农村土地承包经营权流转管理办法、建立健全林权流转管理办法，农业和林业园林部门负责具体组织实施。完善服务机制，创新服务方式，建立市、区(市)县、乡镇三级土地承包经营权流转、林权流转和项目储备中心，畅通土地承包经营权和林权流转供需信息。在条件成熟的区(市)县，可以建立区(市)县城范围内农村土地承包经营权流转市场。探索建立政策性农村土地流转担保公司，促进土地流转，保护农民利益。
(四)推动农村集体建设用地使用权流转。
1、农村集体建设用地必须符合土地利用总体规划并按规定程序报经有权机关批准后才能依法取得。
2、建立集体建设用地使用权出让制度。自然人、法人或其他组织可通过出让方式取得集体建设用地使用权，集体建设用地使用权的出让年限应与同用途的国有土地一致。集体建设用地使用权的出让收益归集体经济组织所有，政府按一定比例收取公共基础设施和公用事业建设配套费及耕地保护金。集体经济组织应按照省、市有关农村集体资产管理的规定统一管理集体建设用地使用权出让收益，并优先用于农民的社会保险。集体建设用地使用权出让合同约定的土地使用年限届满后的续期，依照有关法律规定办理。
各级政府因公共利益需要按有权机关批准的规划使用集体建设用地的，依法办理征收手续，集体土地所有者和土地使用者应当服从，原集体建设用地使用权出让合同自批准集体土地征收之日终止。征收土地涉及的地上附着物补偿费支付给附着物所有权人;土地补偿费支付给农村集体经济组织及土地使用者，兼顾土地所有者和使用者的利益。
3、依法促进集体建设用地使用权流转。在符合土地利用总体规划、城乡规划和产业发展布局规划的前提下，集体建设用地经该集体经济组织三分之二以上成员同意，经区(市)县人民政府变更登记，可以通过使用权出让、出租〔作价入股(出资)、联营形式视同出让〕进行流转，按照规定用于工业、商业、旅游业、服务业、农村集体经济组织租赁性经营房屋等经营性用途及建设农民住房。集体建设用地使用权流转应当进入土地有形市场采取招标、拍卖或者挂牌等方式公开交易。使用权人在依法登记取得集体建设用地使用权后，可按规定将其集体建设用地使用权进行再流转。
4、探索建立对农民自愿放弃宅基地的补偿机制。农户自愿放弃原宅基地的，原宅基地使用权予以注销，由市、区(市)县人民政府对其房屋按不低于当地征地补偿标准的价格进行补偿，或按征地补偿标准以农民集中居住区住房进行房屋置换，其集体建设用地指标纳入国土部门指标储备库，土地交原集体经济组织复垦。对农户自愿放弃宅基地及其房屋，进入城镇居住的，可按有关规定享受经济适用房政策。
5、加强集体建设用地使用权流转管理。制定集体建设用地使用权流转管理办法，建立建设用地指标储备库及与国有土地相协调的集体建设用地基准地价体系。国土部门负责集体建设用地使用权流转的组织实施与监督管理。条件成熟的区(市)县，可建立集体建设用地使用权流转交易市场。
(五)开展农村房屋产权流转试点。
1、建立城乡统一的房屋产权流转制度。农村房屋产权流转的范围包括依法取得的集体建设土地上的建筑物及构筑物，主要包括农民自建房屋、乡镇企业房屋、农民集中居住区房屋(含新居工程、农村新型社区)，以及法律法规规定的其他房屋。加快制定农村房屋产权流转管理办法，由房管部门负责具体组织实施，推动农村房屋产权自由流转，包括买卖、赠与、作价入股、抵押、租赁等，逐步实现城乡房屋同证、同权。
2、加强农村房屋产权流转的管理。农户出卖、出租住房后，不得再申请新的宅基地。乡镇集体企业房屋转让后应做好清产核资工作，所得收益为企业的集体资产。经市、区(市)县人民政府批准修建的农民集中居住区房屋，参照划拨土地补交出让金标准向土地所有权人交纳相关费用后，自主上市流转。
3、积极培育发展农村房屋产权交易市场。鼓励、支持发展农村房屋产权流转中介服务机构，培育建立城乡一体、开放、规范的房地产市场。有条件的区(市)县可以成立农村房屋储备中心，以市场价格收购进城农民的农村房屋，促进农村房屋流通。
四、配套措施
(一)完善覆盖城乡的社会保障体系。
加大城乡统筹力度，进一步完善农村养老、医疗、失业保险及救助等社会保障体系。
(二)强化规划和土地用途管制。
集体土地的开发利用，必须符合土地利用总体规划和城乡建设规划，纳入计划管理。建设用地必须经过批准依法取得。
(三)建立覆盖城乡的公共住房制度。
逐步建立以“安身工程”为主要内容的农村公共住房制度，通过政府援助和市场供给相结合机制配置住房资源，建立农村公共住房制度的运行与支持体系，实现公共住房制度的城乡全覆盖。
(四)推进农村金融体系建设。
努力建立健全服务于农村土地和房屋产权制度改革的财政金融新体制。农村信用社、商业银行等金融机构和市现代农业发展投资公司、市小城镇建设投资公司，要适应农村土地和房屋产权制度改革的需要，积极探索创新土地承包经营权抵押等金融服务和投资方式，进一步拓宽农业和农民的融资渠道。
(五)建立农村土地和房屋产权纠纷调处机制。
市、区(市)县两级农业、林业园林、国土、房管部门要分别建立农用地、林地、农村集体建设用地和房屋纠纷调处机制，解决好农村承包地、农村集体建设用地和房屋确权、流转过程中出现的各类问题，维护好农民的合法权益。
二00八年一月一日
